政府产业基金绩效评价体系分析

政府出资产业投资基金是一种以创新财政资金投入的方式，利用杠杆作用吸引一定的社会资本，放大财政资金使用效应，最终达到促进重点产业发展目标的私募基金。因此，做好政府产业基金的绩效评价工作，可促进财政资金的合理使用，加强基金的规范化运营和管理。

一、政府产业基金的指导性文件

作为私募基金中的特殊类型基金，政府出资产业投资基金（包括政府引导基金、国有基金）有两个重要的指导性文件，一是2015年11月财政部的财预[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》，二是2016年12月国家发改委的发改财金规[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。两份文件内容的差异主要如下：

（一）定义

210号文指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。2800号文指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

（二）出资

210号文指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。2800号文指财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。

（三）管理

210号文规定设立投资基金应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。2800号文规定发改委同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理。

（四）投资领域

210号文包括：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。

2800号文包括：非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。

2800号文还规定基金应当投资于：未上市企业股权；上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。

（五）组织形式

公司制、合伙制、契约制

（六）禁止投资事项

210号文禁止：1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；5.进行承担无限连带责任的对外投资；6.发行信托或集合理财产品募集资金；7.其他国家法律法规禁止从事的业务。

2800号文规定对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：名股实债等变相增加政府债务的行为；公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；直接或间接从事期货等衍生品交易；为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；承担无限责任的投资。

（七）录入系统

2800号文还规定产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国或本区域的政府出资产业投资基金信用信息登记系统进行登记。与中基协的资产管理业务综合报送平台共同构成了“双录入”系统。

二、政府产业基金的绩效评价体系

2018年8月30日，发改委发布发改办财金〔2018〕1043号文《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，对政府产业基金的绩效评价给出了规范化指导。

（一）绩效评价的意义

1043号文规定的绩效评价，是对基金和基金管理人的综合评价。重点考核基金政策目标实现效果、投资运营情况和信用水平。

绩效评价与国家宏观政策导向、基金服务实体经济的能力和水平、行业社会信用体系建设有机结合，引导更多社会资本投入国家鼓励支持的重点领域和薄弱环节，推动基金在支持创新发展和产业升级方面发挥更大作用。

（二）绩效评价的参与主体

政府产业基金参与主体主要包括：政府、财政部门、行业主管部门、财政出资代持机构、社会出资人、基金管理人、基金托管人。

绩效评价主体包括：财政部门、行业主管部门、发展改革部门、基金管理人。

（三）绩效评价的目标

贯彻落实国家宏观政策导向，加强行业信用体系建设，提升基金服务实体经济的质效，构建行业守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进行业高质量持续健康发展。

推动基金贯彻国家区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，加强行业信用体系建设。

（四）绩效评价的依据

对于政府产业基金绩效评价的管理，主要有两类文件。

一是包括《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《预算法》等在内的相关法律法规；

二是部门规章制度，除了前面提到的财政部210号文、发改委2800号文、1043号文，还包括财政部[2015]1062号文《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，以及国务院[2018]34号文《关于全面实施预算绩效管理的意见》。

（五）绩效评价的内容

绩效评价的内容包括基金政策效应、管理效能、信用水平、经济效益等。例如绩效目标的设定是否达成，基金设立是否合规，基金运营和管理水平如何，经济效益如何，是否发挥了政策引导作用，等等。另外，还需要对基金和基金管理人分别进行评价。

包括《绩效报告》和《绩效评价报告》。

【绩效报告参考模板】

一、基金概括

（一）   基金设立背景

（二）   基金概况

（三）   基金预算绩效目标

二、基金决策及资金使用管理情况

（一）基金决策情况

（二）资金使用情况

三、基金投资管理情况

（一）基金管理人选聘情况

（二）基金投资管理制度

（三）基金投资决策情况

（四）基金投资情况

四、基金绩效情况

（一）基金绩效目标完成情况

（二）目标未完成情况及原因分析

五、其他需要说明的问题

（一）后续工作计划

（二）主要经验及做法、存在问题和建议

【绩效评价报告参考模板】

一、基金基本概况

（一）基金设立背景与过程

（二）基金基本要素

（三）基金投资情况

（四）基金绩效目标

二、评价工作简述

（一）评价基本情况

（二） 评价组织实施

三、绩效评价分析

（一）基金绩效目标评价分析

（二）基金绩效控制评价分析

（三）基金产出及效果评价分析

四、评价结论

五、问题

六、建议

（六）绩效评价的指标设置

根据基金所处投资阶段分为投资期基金评价和退出期基金评价，包括政策评价、管理评价、信用评价、经济评价四类。

政策评价主要考核基金投资贯彻国家区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策的情况，按基金章程、合伙协议和基金协议约定的投资方向的符合度以及引导社会资金参与的财政资金放大倍数；

管理评价主要考核基金管理人的规范性和专业性；

信用评价主要考核基金和基金管理人的信用状况；

经济评价主要针对退出期，对基金收益情况和已投企业运营情况，即通常所说的投资业绩，进行考核。

（七）绩效评价的指标类型

主要有四类：

一是系统性指标，由基金管理人填报后系统自动提取；

二是自评指标，由基金管理人自主填报，发展改革部门按一定比例重点抽查或确认；

三是他评指标，由发展改革部门根据基金登记实际情况填写；

四是奖惩类指标，主要考核基金投向是否符合国家宏观管理政策、运营是否合法合规，信用水平是否良好等。

基金评价指标

（1）基金实缴资本占认缴资本的比例；

（2）基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；

（3）基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；

（4）是否存在违反法律、行政法规等行为。

管理人评价指标

（1）基金管理人实际管理的资产总规模；

（2）基金管理人过往投资业绩；

（3）基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；

（4）基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；

（5）基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；

（6）是否存在违反法律、行政法规等行为。

（八）绩效评价结果的应用

基金和基金管理人评价结果除告知基金和基金管理人主体外，部分内容将以适当形式向社会公开，并向有关部门、托管机构、社会资本推送；所有基金评价结果向省、市地方政府和基金财政出资方推送。

三、绩效评价中存在的主要问题

随着基金绩效评价工作的陆续开展，存在的问题也逐一显现。主要包括：

一是基金设立批准的程序规范性不足，在政府审批流程上出现一些不规范的地方；

二是政府引导与市场化运作的结合工作做得不好，某些基金在管理人选聘、决策主体、决策机制等方面存在不专业、不规范、政府干预过多等现象；

三是很多基金吸引社会资本的能力不足，没有实现撬动社会资本的比例目标；

四是个别管理人未在中基协完成登记，个别基金未在中基协完成备案；

五是存在基金的资金闲置的情况，由于管理不善、政策性波动、返投比例过高的因素，很多基金出现了资金闲置，造成财政资金浪费。

【结语】政府出资产业投资基金除了遵循一般的私募股权投资基金监管要求外，由于其与生俱来的“政府”背景，从基金设立开始即受到财政部和发改委等各级主管部门的严格监管，同时由于其资金来源的特殊性，资金的使用情况亦会受到重点关注。再有，基金所发挥的政策示范作用也是各级政府重点关心的内容。相信随着基金绩效评价体系工作的进一步推进，政府产业基金将会发挥越来越重要的经济推动作用。

作者介绍

北京资产管理法律网李佩璇律师团队私募部致力于为私募基金管理人提供专业、全面、优质的专项或常年顾问服务，解决私募基金全流程各类疑点、难点问题：私募基金公司设立、管理人登记、重大变更、高管设置、产品备案、产品运营、交易结构设计、核查、清算及退出等。

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